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城市生活垃圾分類治理的法治路徑

時間:2019-12-11 10:20

來源:中國社會科學網

作者:商玉璽

城市化在越來越豐富和方便人們物質文化生活的同時,也產生了越來越多的城市生活垃圾,導致現有的城市治理能力和技術手段已經無法確保城市生活環境的清潔和衛生。目前,約三分之二的城市已深陷“垃圾圍城”,全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米,每年經濟損失高達300億元。更嚴重的是,城市生活垃圾每年還在以10%的速度繼續增長。習近平總書記強調,“實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現”。2019年6月11日,住房和城鄉建設部等部門聯合發布通知,在46個重點城市先行先試基礎上,決定自2019年起在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。

現有垃圾處理工藝的闕如

現階段,我國城市生活垃圾處理主要有衛生填埋、焚燒以及生物處理等方式,生活垃圾之所以需要分類處理,是由于現有垃圾處理工藝的闕如。衛生填埋是指將城市生活垃圾在衛生填埋場予以填埋的處置方式。盡管當前衛生填埋技術已相對成熟、作業比較簡單、對處理垃圾要求較低,但這種處理方式占用土地資源較多,對于地少人多的城市,并不具有經濟性和可持續性。而且,衛生填埋因厭氧發酵而產生的臭氣難以控制,滲濾液的處理難度也比較高,由于生活垃圾穩定周期長,垃圾填埋對環境造成的影響會持續很長時間。焚燒是一種較為古老的垃圾處理方式。它主要是通過高溫燃燒將垃圾轉化為灰燼、氣體和熱力,從而達到縮小垃圾體積的目的。雖然,有資料統計,焚燒后的垃圾體積一般可縮小50%—80%,分類收集的可燃性垃圾甚至可縮小90%,但垃圾焚燒設施建設和運行成本高,對從業人員素質和技術監管水平也提出較高的要求。最為重要的是,城市生活垃圾中含有大量的氯化鈉、氯化鉀等化學物質,采用焚燒技術可能產生大量的二噁英等有毒氣體。二噁英毒性巨大,嚴重危害人類健康。

除衛生填埋、焚燒等工藝之外,一部分城市生活垃圾還會通過生物處理(即堆肥)、新型干法水泥窯處理等方式進行處理。生物處理主要適用于有機且可降解的垃圾的處理,如家庭廚余垃圾、餐飲業的餐廚垃圾和園林綠化垃圾等。按照現行技術標準,生物處理要求對垃圾進行分類回收,否則應慎重采用。新型干法水泥窯處理,就是將經過分類的生活垃圾作為替代性燃料進入城市附近的大型水泥廠進行新型干法水泥窯處理。

城市生活垃圾分類推行的障礙

早在2000年,北京、上海、深圳、廈門等8個城市就開始城市生活垃圾分類治理試點,但取得的效果并不顯著,這可歸結為以下三個方面的原因。

一是垃圾分類治理本身具有復雜性。垃圾分類治理是一個非常復雜的系統工程。以正在起草的《深圳經濟特區生活垃圾分類治理條例》為例,城市生活垃圾被分為廢棄的玻璃、金屬、塑料、紙類,廢舊織物,大件垃圾等。普通公眾往往只在前端投放垃圾,至于垃圾投放后如何收集、運輸及處理,并不關心。再者,垃圾分類的實踐操作繁瑣。大量的生活垃圾從它們被生產出來到廢棄的整個過程,都是由多種材料組合而成的混合物。如一個廢棄的酒瓶,瓶蓋是金屬材質,而瓶身卻是玻璃材質。分類治理意味著,每一個市民在投放之前,都必須將垃圾的各種材料進行拆解。這需要人們充分習得關于生活垃圾的科學知識并掌握對各種垃圾進行分類拆解、分類裝揀和分類投放的相關技能。

二是環境教育制度缺失。在日本,居民從小就開始接受關于垃圾分類與回收利用的教育,定時定點分類投放已成為婦孺皆知的法律規定。違反這樣的規定,不只會面臨巨額罰款和牢獄之災,還會受到社會輿論的譴責。在比利時,居民從小就學習垃圾辨認,據統計,約有95%的家庭能夠自覺按照政府規定對垃圾進行分類。遺憾的是,我國大陸地區關于環境教育制度的國家層面立法依然一片空白。在地方層面,雖然天津市、寧夏回族自治區、廈門市、南京市、哈爾濱市等幾個城市或地區已出臺環境教育地方性法規、規章或規范性文件,但是,除《廈門市環境教育規定》第28條、第29條針對拒不開展環境教育的行為設定相應的罰款外,其他地區或城市的環境教育立法不具有任何強制性。

三是垃圾強制分類制度供給不足。我國大陸地區的垃圾強制分類制度剛剛起步。2014年《環境保護法》第37條和第38條、2016年《固體廢物污染環境防治法》第42條、2017年《城市市容和環境衛生管理條例》第28條第四款、2007年《城市生活垃圾管理辦法》第15條等規定,要求城市生活垃圾應逐步實行分類投放、收集和運輸,無任何強制性可言。2017年3月18日,國務院辦公廳轉發《國家發展改革委 住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案》要求,在直轄市、省會城市和計劃單列市,以及住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市先行實施生活垃圾強制分類制度,但這僅是一種方案,偏向政策性,并沒有法律上的支持。

域外經驗及其借鑒

在日本、中國臺灣地區等垃圾分類治理比較成功的國家和地區都制定有垃圾強制分類制度。而當前我國垃圾分類政策的落地急需高位階立法來支撐。

在日本,法律對生活垃圾處理的違法行為可以分為兩個層次:一是處自由刑。對于未按規定收集或處理生活垃圾,未按標準設置生活垃圾處理設施,無證或未按許可規定經營生活垃圾收集、處理,亂扔垃圾,隨意焚燒垃圾等行為,最高可處5年有期徒刑。其中,亂扔垃圾和隨意焚燒垃圾可能遭受最高力度的處罰。二是處罰金,對生活垃圾收集和處理企業未按規定記錄相關數據或進行臺賬管理,拒絕接受檢查、提供虛假數據等情節嚴重行為,最高可處30萬日元罰金。

學者指出,我國臺灣地區之前也遇到過“垃圾圍城”問題,隨后即便實施了激勵垃圾分類政策,但垃圾焚燒和填埋并不見少。當強制實施“垃圾不落地”“垃圾費隨袋征收”法律制度后,垃圾產量大幅下降、垃圾填埋驟減。在臺北,居民如果被發現沒有按規定進行分類,則會被罰款1200元至6000元新臺幣,對單位則處以3萬元至10萬元新臺幣罰款。舉報者可以獲得兩成罰款作為獎金。此外,早在2010年臺灣地區就頒布了《環境教育法》,其中,第19條規定“機關、公營事業機構、高等中學以下學校,以及政府捐助基金累計超過百分之五十的財團法人,每年應訂定環境教育計劃,推展環境教育,所有員工、教師、學生都必須參加4小時以上的環境教育”。而這對于推行垃圾分類而言是強有力的基礎性工作。

我國城市化的發展已經超出現行垃圾處理工藝的處理能力。實行垃圾強制分類制度勢在必行。經驗表明,在垃圾分類治理過程中,垃圾強制分類制度必不可少,而強制性的環境教育制度同樣不可或缺。無論在法理還是在邏輯上,后者都是前者的基礎。兩者可并稱為城市生活垃圾分類治理的“任督二脈”。需要指出的是,要保證每個公民接受環境教育,只靠政府部門的宣傳是不夠的。環境教育的推行必須依靠系統的、強制性的、可執行的環境教育制度。建議我國在試點推行垃圾強制分類制度的同時,應借鑒日本、中國臺灣地區的做法,盡快建立全國統一的環境教育體系,出臺系統的環境教育法律,明確違反垃圾分類制度的不利后果,促使垃圾強制分類政策真正落地。

編輯:陳偉浩

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